一套严格的概念框架无疑有助于问题, 但也经常让人错把问题当成答案. 社会科学总渴望发现一套”放之四海而皆准”的方法和规律, 但这种心态需要成熟起来. 不要低估经济现实的复杂性, 也不要高估科学工具的质量. —— 亚历山大·格申克龙《经济落后的历史透视》
政府治理的特点
- 中国的五级政府管理体系: 中央–省–市–县区–乡镇
- 同等级的单位之间有巨大的差别
中央和地方政府
- 历来研究很多重大问题的主线
- 一方面, 维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导; 另一方面, 中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主.
- 宪法规定的央地关系的总原则: 中央和地方的国家机构职权的划分, 遵循在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性、积极性的原则.
党和政府
- 党负责重大决策和人事任免, 政府负责执行
- 中国共产党对政府有绝对的领导地位
- 在经济发展的讨论中无需强调党政之分
条块分割, 多重领导
- “层层复制”: 中央的主要政治架构, 即党委、政府、人大、政协等, 省、市、县三级都完全复制, 即所谓“四套班子”
- 从上到下的部门垂直关系称为”条条”, 横向的以行政区划为界的政府称为”块块”, 大多数地方部门都要同时接受”条条”和”块块”的领导
- 通常情况下, “条条”是业务关系, “块块”是领导关系
上级领导与协调
- 行政体系复杂，权力高度分散在各部门
- 权力与决策会自然而然向上集中
- 制度设计的一大任务就是要避免把过多决策推给上级，减轻上级负担，提高决策效率
- 尽量在能达成共识的最低层级上解决问题
任何体制下，权力运作都受到两种约束：
- 做事的能力
- 做事的意愿
- 前者取决于掌握的资源, 后者取决于各方的积极性和主动性
外部性与规模经济
属地管理
属地管理是指根据地理位置或行政区划, 将特定区域内的事务和资源管理权力交给该区域内的相应管理机构的一种管理模式. —— ChatGPT 3.5
地方政府权力的范围和边界，由行政区划决定.
影响行政区划的首要因素是“外部性”
行政区域大小应该跟政策影响范围一致:
- 行政区域太小而导致影响外溢、需要上级协调的事情过多, 本级政府也就失去了存在的意义
- 行政区划也限定了地方可调配的资源，限制了其政策的影响范围
按照经典经济学的看法, 政府的核心职能是提供公共物品和公共服务. 这类物品一旦生产出来, 大家都能用, 用的人越多就越划算——因为建造和维护成本也分摊得越薄, 这就是”规模经济”.
但绝大部分公共物品只能服务有限人群.
一个城市总要划分成不同的区县，而行政边界的划分跟公共服务影响范围有关:
- 一方面, 因为规模经济, 覆盖的人越多越划算, 政区越大越好
- 另一方面, 受制于人们获取这些服务的代价和意愿, 政区不能无限扩大
- “学区划分”, “国家规模”
以公共物品的规模经济和边界为切入点，也可以帮助理解中央和地方政府在分工上的一些差异:
- “国防支出”, “教育支出”, “教材编制”
影响各地的行政区划面积的因素
- 外部性
- 公共服务
- 公共服务的性质和内容
- 公共服务的技术和基础设施
- 人口密度, 地理和文化差异
- 人口密度: 县域的划分要依据人口密度, “民稠则减, 稀则旷”
- 地理条件: “随山川形变”, 但也遵循“犬牙交错”原则, 维护政治稳定
- 语言文化差异
“三不管地带”现象: 处于行政交界(尤其是省交界处)的地区, 经济发展普遍比较落后
- 公共物品规模效应和边界的理论
- 省边界地区距离省会较远, 限制了其获取公共资源
- 省界地区往往是本省的非主流文化区
- 基础设施如道路网络的不足
- 跨省的环境污染问题
复杂信息
上级领导下级, 但上级无法掌握和处理所有信息, 很多事务实际上由下级全权处理.
上级对下级工作的干预需要依赖下级提供的信息, 如果上级没有独立的信息来源, 就会被下级牵着走.
- 上级: “形式权威”
- 下级: “实际权威”
维持两类权威的平衡是政府有效运行的关键.
- “上级干预”和”下级自主”
- 下级可以利用信息优势实现”自主”
实际权威来自于信息优势
“作为信息载体的文件和会议也成了权力的载体之一, 而一套复杂的文件和会议制度就成了权力运作不可或缺的部分.”
“文件类型有严格的区分, 格式有严格的规范, 报送有严格的流程. “
“关键信息可能产生重大实际影响, 所以也可能被利益相关方有意扭曲和隐瞒.”
- 地方 GDP 数字的”层层加码”
- 省份公布的增长目标高于中央, 地方公布的目标高于本省
- 上级的层层施压和摊派, 下级为争取表现而主动加压
监督机制: 本身也受信息的制约
- 国家土地督察制度: “驻地效应”
- 水污染处理: 降低上游的企业排污就能改善上报的数据
信息复杂多变, 事权模糊不清——体制内的实际权力和责任高度个人化
“所谓权力, 实质就是在说不清楚的情况下谁来拍板决策的问题.”
说不清楚的情况多就导致权力向个人集中.
激励相容
“如果一方想做的事, 另一方既有意愿也有能力做好, 就叫激励相容.”
- 上下级间
- 工作目标与官员自身利益之间
上级政府两类想做的事
- 比较具体, 成果易于衡量
-
比较抽象和宽泛: 如经济增长和稳定就业
- 垂直管理: 专业性强, 标准化程度高的部门, 具体而明确的事务更多
- 地方管理: 更宏观的工作, 需要地方调动各种资源
利益大且多元化, 就需要更加精细的激励机制.
激励相容原则:
- 首先要求明确地方的权利和责任: “属地管理”
- 其次是权力和资源的配置要制度化, 不能朝令夕改
- 来自外部的竞争
事权划分三大原则:
- 公共服务的规模经济
- 信息复杂性
- 激励相容
三大原则的共同主题是处理不同群体的利益差别与冲突
招商引资
“地方政府不仅可以为经济发展创造环境, 它本身就是经济法真的深度参与者.”
“招商引资是以经济建设为中心的地方政府的核心任务, 是需要调动所有资源和手段去实现的目标.”
“地方政府是城市土地的所有者, 为了招商引资发展经济, 会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用, 并负责对土地进行一系列初期开发.”
“对企业至关重要的生产要素, 地方政府几乎都有很强的干预能力.”
地方政府不是主流经济学中的”有限政府”, 不能脱离政府谈经济.
